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Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales

versión impresa ISSN 20030507

Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales v.11 n.2 Caracas mayo 2005

 

La Ley Orgánica Sobre Refugiados:

su aplicación en la frontera colombo-venezolana

Lorena Beatriz Rincón Eizagaa

aInstituto de Filosofía del Derecho "Dr. J. M. Delgado Ocando". Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de La Universidad del Zulia

lrincone@hotmail.com

Resumen

La investigación pretende estudiar la Ley Orgánica sobre Refugiados o Refugiadas y Asilados o Asiladas venezolana del 3 de octubre de 2001, así como su Reglamento del 4 de julio de 2003, los cuales establecen las cláusulas de inclusión, cesación y exclusión de la condición de refugiado en Venezuela, así como el órgano competente y el procedimiento interno para la determinación de la condición de refugiado, a los fines de evaluar su conformidad con los estándares internacionales en materia de protección de los refugiados y su aplicación con respecto a las víctimas civiles del conflicto armado colombiano que se han visto forzadas a cruzar la frontera colombo-venezolana en busca de protección internacional, a partir del recrudecimiento de la violencia en el vecino país a mediados de 1999. Se concluye que si bien Venezuela ha legislado ampliamente sobre refugiados en los últimos años y dichos instrumentos legales se ajustan en general a los estándares internacionales, su aplicación ha sido muy lenta porque la mayor parte de las solicitudes de refugio están pendientes, lo que significa que el estatuto y los derechos fundamentales de los refugiados colombianos, que se ven obligados a huir de su país a causa del conflicto armado, están lejos de ser garantizados en la práctica.

Palabras clave: Ley Orgánica sobre Refugiados, Venezuela, determinación de la condición de refugiado, refugiados colombianos.

The Organic Law on Refugees and its enforcement in

the case of Colombian refugees crossing

the Colombian-Venezuelan border

Summary

This article examines the 2001 Venezuelan Organic Law on Refugees and Asylum Seekers and its 2003 Executive Regulations, which establish the inclusion, cessation and exclusion clauses of refugee status in Venezuela. It also examines the decision-making body and the domestic procedures for determining refugee status. The objective is to assess the degree of compliance with international standards of refugee protection and their enforcement in the case of civil victims of the Colombian armed conflict who have been forced to cross the Colombian-Venezuelan border seeking international protection, since the increase of violence in the neighboring country in mid-1999. The author concludes that, although Venezuela has introduced a comprehensive legislation on refugees during recent years and that the legal instruments are generally in accordance with international standards, their enforcement has been extremely slow and the bulk of refugee applications are still pending. This means that the status and fundamental rights of Colombian refugees forced to flee their country because of the armed conflict, are far from being guaranteed in practice.

Key Words: Organic Law on Refugees and Asylum Seekers, Colombian Refugees, Refugee Status.

Recibido: 28-06-2004 Aceptado: 25-09-2004

INTRODUCCIÓN

La carta magna de la protección internacional de los refugiados es la Convención de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951. Si bien Venezuela no es parte en dicha Convención, sí ratificó el Protocolo de Nueva York sobre el Estatuto de los Refugiados de 1967 el 19 de septiembre de 1986, el cual, si bien fue concebido como un instrumento independiente de la Convención, se encuentra íntimamente vinculado a ella, dado que los Estados partes en él se comprometen a aplicar la definición universal de refugiado consagrada en el artículo 1º de la Convención, basada en los fundados temores de persecución por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opinión política, así como el resto de las disposiciones fundamentales de la misma que consagran los estándares internacionales mínimos de protección de las personas que huyen de sus países por tales motivos en búsqueda de protección internacional.

Por su parte, la Constitución venezolana de 1961, en vigor cuando Venezuela ratificó dicho Protocolo, consagraba expresamente el derecho al asilo en su artículo 116. Con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela elaborada por la Asamblea Nacional Constituyente y aprobada mediante referéndum el 15 de diciembre de 1999, se reconocen expresamente en su artículo 69 dos derechos: al asilo y al refugio, no obstante que las declaraciones y tratados internacionales sobre la materia reconocen que los refugiados, es decir, las personas perseguidas por los motivos mencionados arriba, tienen derecho a solicitar y recibir asilo en territorio extranjero.

Al consagrar en forma expresa el derecho al asilo y al refugio, el Constituyente de 1999 pretendió que la legislación venezolana sobre la materia regulara separadamente las dos instituciones, por un lado, la institución del refugio, que tuvo sus orígenes en el marco del sistema universal en la época posterior a la Primera Guerra Mundial (1914-1918), y, por el otro, la institución latinoamericana del asilo político, cuyos orígenes son más remotos que los del refugio a escala universal ya que datan de varios tratados de carácter regional, entre los cuales pueden mencionarse el Tratado de Montevideo sobre Derecho Internacional Penal de 1899, la Convención de La Habana sobre Asilo de 1928, la Convención de Montevideo sobre Asilo Político de 1933, el Tratado de Montevideo sobre Derecho Penal Internacional de 1940, y finalmente las Convenciones de Caracas sobre Asilo Diplomático y sobre Asilo Territorial de 1954 en el marco de la Organización de Estados Americanos (OEA).

Por otro lado, el artículo 23 de la Constitución de 1999 es de fundamental importancia para la protección de los refugiados en Venezuela toda vez que consagra que los tratados, convenios o acuerdos internacionales en materia de derechos humanos ratificados por Venezuela tienen rango constitucional y gozan de auto ejecutividad en el orden interno, caracteres éstos de los cuales participa sin ninguna duda el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados por tratarse de un tratado que tiene por objeto reconocer y proteger los derechos humanos de los refugiados, así como otros tratados que reconocen y protegen el derecho al asilo de los cuales forma parte Venezuela, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos o el Pacto de San José de Costa Rica de 1969.

Las víctimas civiles del conflicto armado colombiano que cruzan la frontera colombo-venezolana: ¿Refugiados o desplazados en tránsito?

En los cinco últimos años, y con particular intensidad en las zonas fronterizas, se ha producido en Colombia un claro aumento de la violencia y, en consecuencia, los países vecinos de la subregión andina se han visto también afectados, pues esta situación ha traído consigo problemas de seguridad, deterioro en los intercambios comerciales, endurecimiento de las relaciones diplomáticas y un incremento acelerado en la magnitud del desplazamiento de colombianos hacia países vecinos a través de las fronteras (Trimarco, 2003), básicamente a causa de los continuos enfrentamientos entre el ejército colombiano, la guerrilla y los paramilitares, lo cual ha obligado a miles de colombianos a abandonar sus hogares y cruzar las fronteras buscando protección internacional. Se convierte así Colombia en país de origen y los países vecinos, entre ellos Venezuela, en países receptores de contingentes de personas que merecen la calificación de refugiados desde el mismo momento en que cruzan la frontera internacional de su país. En efecto, aunque tales personas no hayan sido identificadas en los Estados receptores y, por lo tanto, no se les haya concedido formalmente el estatuto de refugiado, las mismas deben ser consideradas como refugiados dada la naturaleza declarativa y no constitutiva de la decisión de conceder el estatuto de refugiado, ello en razón de que se encuentran en una situación particularmente precaria y requieren, en consecuencia, de una atención especial por parte de la comunidad internacional (Cirefca, 1989).

En efecto, como bien lo establece el Manual de Procedimientos y Criterios para la determinación de la condición de refugiado del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (en adelante, Acnur), de acuerdo con la Convención de 1951, una persona es un refugiado tan pronto como reúne los requisitos enunciados en la definición, lo que necesariamente ocurre antes de que se determine formalmente su condición de refugiado. Así, pues, el reconocimiento de la condición de refugiado de una persona no tiene carácter constitutivo, sino declarativo. No adquiere la condición de refugiado en virtud del reconocimiento, sino que se le reconoce tal condición por el hecho de ser refugiado (Acnur, 1992, 9).

En el caso de Venezuela, desde mediados de 1999 se han venido registrando casos de afluencia masiva de refugiados colombianos en el territorio nacional, en su mayoría víctimas civiles del conflicto armado colombiano que involucra al ejército, guerrillas de distintas facciones, paramilitares y narcotraficantes, quienes buscando salvar su vida y su integridad personal, ante la violencia generalizada y las violaciones masivas de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario en Colombia, se han visto forzados a cruzar la frontera internacional para buscar refugio en Venezuela. Frente a estos movimientos de refugiados, se evidenció en la práctica que el Estado venezolano no se encontraba preparado para garantizar efectivamente el derecho al asilo de estas personas, no obstante haber ratificado el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, dado que no existían ni autoridades a las cuales pudiesen acudir ni procedimientos establecidos a través de los cuales pudieran solicitar la determinación de la condición de refugiado en Venezuela.

En efecto, el Acnur ha venido afirmando que la mayoría de los colombianos que cruzan la frontera de su país no pueden regresar a él, porque su vida y su seguridad corren peligro en virtud de los efectos indiscriminados de la violencia generalizada y el desorden público, y por ende son personas que requieren protección internacional. A raíz de la escalada en la violencia y en razón de la presencia de grupos guerrilleros y paramilitares en todo el territorio, esta afirmación es válida para todos los colombianos que vivan en una zona del país que se encuentre expuesta a una situación conflictiva grave, que esté siendo disputada por varios grupos armados, o en la que se hayan reportado ajusticiamientos fuera de la ley o reclutamientos forzados de parte de las organizaciones armadas. Por lo tanto, debido a la rapidez de la expansión del conflicto, es importante que quienes tramitan las solicitudes de refugio en los países vecinos procuren estar al tanto de la situación que afecta a cada una de las áreas relevantes (Acnur, 2002).

Sin embargo, lo cierto es que el Gobierno venezolano desmintió en un primer momento la presencia de refugiados colombianos en el país, y luego desconoció la condición de refugiados de estas personas, a quienes llegó a atribuirles la denominación de "desplazados en tránsito", término inexistente en el Derecho Internacional. Como sostiene la ONG Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos (en adelante, Provea), la utilización de este término por parte del Gobierno venezolano, para referirse a los flujos de refugiados provenientes desde Colombia, se hizo para justificar las deportaciones masivas de personas que llegaban a territorio nacional huyendo de la guerra y buscando refugio. Así, sobre la base de esta definición, las autoridades nacionales apriorísticamente decidían que estas personas estaban sólo de paso, mientras desaparecía la situación de peligro en el país de origen, y que no tenían la intención de quedarse a solicitar refugio en Venezuela (Provea, 2002).

Ello conllevó a que muchas de estas personas fueran rechazadas en la frontera, es decir, devueltas automáticamente al territorio colombiano donde su vida e integridad personal corrían peligro, lo que demostró un total y absoluto desconocimiento del principio fundamental de la no devolución (non refoulement), el cual se aplica, como lo ha reiterado el Acnur (2000), independientemente de que el Estado haya establecido o no procedimientos nacionales para la determinación del estatuto de refugiado. Varias organizaciones no gubernamentales (ONG) tanto nacionales como extranjeras, entre estas últimas la norteamericana US Committee for Refugees (2000), cuestionaron seriamente la actuación de Venezuela, que paradójicamente presidía el Comité Ejecutivo del Acnur en el período 1998-1999 en la persona de su Embajador en Ginebra Víctor Rodríguez Cedeño.

Toda esta situación de violación de los derechos humanos de los refugiados por parte del Estado venezolano llevó a que Provea y la Oficina de Acción Social del Vicariato Apostólico de Machiques, junto con el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (Cejil), introdujeran el 23 de febrero de 2001 ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) una solicitud de medidas cautelares en favor de los refugiados colombianos que se hallaban en la ribera del río de Oro, municipio José María Semprún del estado Zulia, grupo compuesto en su mayoría por niños, mujeres embarazadas y ancianos. Dichas medidas fueron acordadas por la CIDH el 12 de marzo del mismo año, y consistieron en solicitar al Estado venezolano que adoptara las medidas necesarias a fin de que estas personas no fueran expulsadas del territorio venezolano ni obligadas a repatriarse mediante actos coercitivos o sin las debidas garantías; que se les diera acceso al procedimiento de elegibilidad para el reconocimiento de su condición de refugiado, con las garantías del debido proceso y acceso a los representantes del Acnur; y que se les garantizara su seguridad, integridad y libertad personales, así como también atención médica y asistencia alimentaria. Dichas recomendaciones no fueron acatadas por el Estado venezolano (Alvarado, 2003).

Lo anterior demuestra cómo Venezuela se hallaba en flagrante violación de los instrumentos internacionales que reconocen y protegen el derecho al asilo. Por otro lado, Venezuela no terminaba de diseñar un procedimiento efectivo y rápido para la determinación de la condición de refugiado acorde con los estándares internacionales sobre la materia quince años después de haber ratificado el Protocolo de 1967, violando con ello los instrumentos internacionales y las recomendaciones del Acnur que se derivan de tales instrumentos. Por citar sólo una, la conclusión Nº 57 del Comité Ejecutivo del Acnur adoptada en 1989 durante su 40° Período de Sesiones, relativa a la Aplicación de la Convención de 1951 y del Protocolo de 1967, reitera el llamamiento a los Estados partes para que adopten las medidas legislativas y/o administrativas apropiadas que conduzcan a la aplicación efectiva de tales instrumentos en el orden interno, así como también a considerar la posibilidad de adoptar las medidas que sean necesarias para identificar y suprimir los posibles obstáculos jurídicos o administrativos a la plena aplicación de los instrumentos universales.

Sin embargo, la ignorancia de las autoridades estatales venezolanas en aquel momento fue tal que llegaron a aducir que la ausencia de una regulación interna sobre la materia se debía a que, de aprobarse la misma, se podrían comenzar a producir masivas solicitudes de refugio, como si los refugiados no gozasen de tal derecho dados los compromisos internacionales de Venezuela en la materia. Al respecto, Provea (1999) insistió en que, según la experiencia del Acnur, la reglamentación del derecho al asilo en ningún caso había significado un flujo masivo de personas buscando obtener el estatuto de refugiado y que, por el contrario, la misma permite a los Estados diferenciar entre refugiados y emigrantes económicos y aplicar las cláusulas de exclusión previstas en los instrumentos internacionales. Asi mismo, reglamentar el tema y actuar según los tratados internacionales facilitaría al Estado venezolano el acceso a recursos económicos y a la asistencia de organismos como el Acnur y el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) para que cooperen con él en la atención humanitaria y en la búsqueda de soluciones duraderas para los refugiados colombianos que se encontraban en el país.

Frente a todo este panorama de confusión que reinaba en Venezuela por las continuas incursiones de grupos de refugiados colombianos en territorio nacional, se recurrió, en agosto de 1999, a la creación de un organismo que, desde su propia denominación, demostró la ignorancia sobre el tema: la Comisión Técnica para el Asunto de los Desplazados (CTAD), la cual incluyó miembros de los ministerios de Relaciones Interiores, Relaciones Exteriores, Defensa, del Ministerio Público y de las gobernaciones de los estados Zulia y Táchira, pero excluyó de su composición al Acnur. Dicha Comisión, además de no dar respuesta oportuna a las solicitudes de refugio que se sometieron ante ella, evidenció la reticencia del Ejecutivo nacional en admitir la condición de refugiados de los ciudadanos colombianos que huyen individual o colectivamente de la violencia que existe en su país, al persistir en la utilización del término "desplazados en tránsito" (Provea, 2000).

Si bien pueden encontrarse similitudes en la figura del refugiado y la del desplazado, ya que tanto los desplazados internos como los refugiados con frecuencia abandonan sus hogares por las mismas razones, la calificación de refugiado la merecen las personas cuando cruzan la frontera internacional en busca de asilo en otro país, mientras que los desplazados internos permanecen siempre dentro de las fronteras nacionales. Así lo reconoce incluso Colombia en la Ley Nº 387 del 18 de julio de 1997, por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia.

En efecto, el artículo 1º de la mencionada ley reconoce como desplazado a "toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público" (Congreso de Colombia, 1997).

Como puede observarse, la ley colombiana sobre desplazamiento forzado define al desplazado de conformidad con los estándares internacionales en la materia, como las personas desarraigadas que no cruzan la línea fronteriza internacional de su país, razón por la cual la utilización del término "desplazados en tránsito" por parte del Estado venezolano para denominar a los ciudadanos colombianos que se ven forzados a ingresar al territorio nacional para huir del conflicto armado y la violencia generalizada en su país de origen, además de ser incorrecta, reflejaba la intencionalidad gubernamental de no reconocer el derecho de asilo a estas personas, bajo el alegato de que las mismas estaban "de paso" y no tenían interés en solicitar el estatuto de refugiado en el país (Provea, 2000).

Dadas las deficiencias de la Comisión Técnica para el Asunto de los Desplazados (CTAD), referidas a la lentitud en la tramitación de las solicitudes y otorgamiento de documentación provisional adecuada a los refugiados, ausencia de cohesión entre los órganos que la integraban y el desconocimiento de casos concretos de refugiados en la frontera, además de la insistencia en mantener la denominación de "desplazados en tránsito", se hacía cada vez más urgente la promulgación de una ley que reglamentara el ejercicio del derecho al asilo de los refugiados que ingresan en Venezuela, y que desarrollara los principios y bases de protección mínima establecidos por la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967, cuya obligación de sanción por la Asamblea Nacional estaba prevista en el numeral 2 de la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 (Nava, 2003).

La mencionada disposición transitoria expresamente señala que, dentro del primer año siguiente a la instalación de la Asamblea Nacional, ésta debería aprobar "una ley orgánica sobre refugiados o refugiadas y asilados o asiladas, acorde con los términos de esta Constitución y los tratados internacionales sobre la materia ratificados por Venezuela" (Asamblea Nacional Constituyente, 1999). Aunque con cierto retraso y como resultado de la presión de la opinión pública nacional e internacional, la Asamblea Nacional finalmente sancionó el 13 de septiembre de 2001 la Ley Orgánica sobre Refugiados o Refugiadas y Asilados o Asiladas (en adelante, LORA), la cual fue publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.296 del 3 de octubre de 2001, fecha en que entró en vigor según lo dispuesto en su artículo 46.

La citada ley orgánica fue el producto de una labor de cooperación legislativa entre instituciones estatales, organizaciones no gubernamentales (ONG) venezolanas y el Acnur. En efecto, la misma surgió de los trabajos de una Subcomisión Especial Mixta de Redacción del Anteproyecto de Ley, que se instaló en la Comisión de Política Exterior de la Asamblea Nacional y que estuvo conformada por diputados, representantes de los ministerios de Relaciones Exteriores, Interior y Justicia, Defensa, Guardia Nacional, Defensoría del Pueblo, Acnur, las ONG Provea y Servicio Jesuita para los Refugiados (Provea, 2001). Por otro lado, es de resaltar que la jerarquía que le otorgó la Disposición Transitoria Cuarta a la ley que habría de regular el procedimiento interno para la determinación de la condición de refugiado en Venezuela es la de una ley orgánica, lo cual es de gran relevancia toda vez que de ello se deduce la voluntad del Estado de reconocer el problema de los refugiados colombianos en Venezuela y de asumir el esfuerzo por garantizar un mayor cumplimiento de la normativa internacional de protección de los refugiados, además de otorgarle a esta problemática la importancia que merece al tratarse de la norma nacional de mayor jerarquía después de la Constitución (Rubio, 2001). Además, esto coloca a la LORA en una posición vanguardista en la región latinoamericana, seguida sólo por Brasil que posee una ley especial sobre la materia (Provea, 2001).

La determinación de la condición de refugiado en la LORA y su aplicación a los refugiados colombianos

El artículo 1º de la LORA consagra que dicha ley tiene por objeto "regular la materia sobre refugio y asilo, de acuerdo a los términos consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en los instrumentos internacionales sobre refugio, asilo y derechos humanos ratificados por la República, así como determinar el procedimiento a seguir por los órganos y funcionarios de los Poderes Públicos Nacionales encargados de su cumplimiento". Es de gran trascendencia que en el propio objeto de la LORA se haya hecho alusión a los instrumentos internacionales, no sólo a los relativos al refugio y al asilo, sino en general a los que reconocen y protegen los derechos humanos, porque ello significa que el legislador venezolano ha visualizado la íntima relación existente e insoslayable entre el Derecho Internacional de los Refugiados y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

Es así como también el artículo 4º de la LORA, relativo a los principios que rigen la interpretación de la ley, consagra que la misma deberá ser interpretada de conformidad con la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969, la Convención de Caracas sobre Asilo Territorial de 1954, la Convención de Caracas sobre Asilo Diplomático de 1954, y las demás disposiciones contenidas en los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos ratificados por la República. Del mismo modo, se establece que, en caso de duda en la interpretación y aplicación de alguna norma, se aplicará la más favorable al goce o ejercicio de los derechos del solicitante de refugio o de asilo, adoptando así la LORA el principio que constituye pilar fundamental del Derecho Internacional de los Derechos Humanos conocido como el principio pro homine.

De igual modo, la LORA acoge en su artículo 7º el principio fundamental de la protección internacional del refugiado que es la no devolución, en los siguientes términos: "Toda persona que solicite la condición de refugiado o refugiada no podrá ser rechazada o sujeta a medida alguna que le obligue a retornar al territorio donde su vida, integridad física o su libertad personal estén en riesgo a causa de las razones mencionadas en el artículo 5º. Sin embargo, no podrá invocar los beneficios de la presente disposición la persona que sea considerada, por razones fundadas, como un peligro para la seguridad de la República o que, habiendo sido objeto de una sentencia definitiva por un delito particularmente grave, constituya una amenaza para la comunidad del país".

Además, se consagran dos principios de gran relevancia que se derivan de los instrumentos universales de protección de los refugiados: el principio de la no sanción en caso de ingreso y permanencia ilegal en el territorio nacional, siempre y cuando el solicitante se presente sin demora ante las autoridades nacionales (artículo 6º de la LORA); y el principio de la unidad familiar, del cual se deriva la protección de todo el grupo familiar del solicitante, el cual incluye a sus progenitores, su cónyuge o la persona con quien mantiene una unión estable de hecho y sus hijos menores de edad (artículo 8º de la LORA).

Corresponde ahora analizar las cláusulas de inclusión, cesación y exclusión adoptadas por la LORA, así como el procedimiento para la determinación de la condición de refugiado en Venezuela introducido por ella, para evaluar su conformidad con los estándares internacionales en materia de protección de los refugiados contenidos en la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967, así como en las recomendaciones incluidas en la Conclusión Nº 8 sobre Determinación de la Condición de Refugiado, documento elaborado por el Comité Ejecutivo del Acnur en 1977 durante su 28º Período de Sesiones en Ginebra.

Las cláusulas de inclusión de la condición de refugiado en la LORA

El artículo 5º de la LORA adopta la definición de refugiado establecida en la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, al establecer que "el Estado venezolano considerará como refugiado o refugiada a toda persona a quien la autoridad competente le reconozca tal condición, en virtud de haber ingresado al territorio nacional debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, sexo, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opinión política, y se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad, no pueda o no quiera regresar al país donde antes tuviera su residencia habitual".

Como puede observarse del artículo citado arriba, la definición de refugiado aceptada por el Estado venezolano adopta un criterio restringido a los parámetros establecidos en la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, referentes tanto al elemento persecución como a los motivos taxativos de la huida (Nava, 2004). Por lo tanto, son cláusulas de inclusión en la LORA las mismas que están reconocidas en los instrumentos universales referidas a los fundados temores de persecución por motivos de: raza, sexo, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social y opinión política. Es lógico que haya sido así, por cuanto Venezuela es parte del Protocolo de 1967 y, al ratificarlo, se comprometió a adoptar la definición de refugiado de la Convención de 1951 sin la limitación temporal introducida por aquélla.

Ello significa que, con respecto a la definición de refugiado consagrada en la LORA, Venezuela no adoptó las recomendaciones que han venido formulando a los países del continente diversos órganos internacionales, entre los cuales pueden mencionarse la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA), así como el propio Acnur, en el sentido de que los países americanos adopten en sus legislaciones nacionales la definición ampliada de refugiado establecida en la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados de 1984, la cual incluye como refugiados, además de las personas que tienen fundados temores de persecución por los motivos señalados en la definición de la Convención de 1951, a las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público (Acnur, 2000).

En efecto, haber ampliado expresamente las cláusulas de inclusión de la condición de refugiado en la LORA de conformidad con la Tercera Conclusión de la Declaración de Cartagena citada arriba, hubiese demostrado el profundo compromiso de Venezuela con la definición regional de refugiado en América Latina, en cuya redacción participó toda vez que Venezuela estuvo representada en el Coloquio de Cartagena en cuyo marco se adoptó la Declaración, y la cual fue producto de la necesaria evolución del concepto de refugiado en la región a objeto de responder a las nuevas realidades de un continente que, en la década de los 80, tuvo que hacer frente en Centroamérica a la peor crisis de refugiados de toda su historia.

Pero, sobre todo, dada la situación de Venezuela como país receptor de grandes contingentes de refugiados producto de la violencia generalizada y la violación masiva de los derechos humanos en el marco del conflicto armado interno que desangra a su país vecino, Colombia, no cabe duda que haber incluido todas estas situaciones como cláusulas de inclusión en la LORA hubiese sido una muestra muy importante del compromiso del Estado venezolano de proteger efectivamente a los refugiados colombianos que huyen del conflicto colombiano.

Las cláusulas de cesación de la condición de refugiado en la LORA

En el artículo 10 de la LORA se establecen las causales para la cesación de la condición de refugiado o refugiada. La citada norma establece que la condición de refugiado o refugiada se perderá en los casos siguientes:

a. Si se ha acogido de nuevo, voluntariamente, a la protección del país de su nacionalidad;

b. Si, habiendo perdido su nacionalidad, la ha recobrado voluntariamente;

c. Si ha adquirido una nueva nacionalidad y disfruta de la protección del país de su nueva nacionalidad;

d. Si voluntariamente se ha establecido de nuevo en el país que había abandonado o fuera del cual había permanecido por temor de ser perseguido o perseguida;

e. Si, por haber desaparecido las circunstancias en virtud de las cuales fue reconocida como refugiado o refugiada, no puede continuar negándose a acogerse a la protección del país de su nacionalidad.

Sin embargo, el artículo 11 de la LORA agrega lo que denomina "causales para la pérdida de la condición de refugiado o refugiada". Dentro de éstas, se incluye en primer lugar la renuncia voluntaria, aunque la misma puede decirse que se produce cuando ocurre una cualquiera de las cláusulas incluidas en el artículo 10 que son las mismas consagradas en la Convención de 1951. En segundo lugar, la citada disposición agrega otra causal de pérdida de la condición de refugiado que puede considerarse novedosa y es "la falsedad de los fundamentos alegados o la existencia de hechos que, si hubieran sido conocidos al momento de reconocimiento, darían como resultado una decisión negativa".

Ahora bien, si bien esta es una medida que pretende sancionar las solicitudes manifiestamente infundadas o abusivas (Acnur, 1983), es fundamental que la misma sea adoptada por la autoridad competente en virtud de un procedimiento contradictorio donde se brinden las suficientes garantías del debido proceso al solicitante, así como también que se proporcione al afectado la posibilidad de recurrir a una segunda instancia. En consonancia con lo anterior, el mismo artículo 11 consagra en su última parte que "las declaraciones inexactas no constituyen suficiente motivo para negar la condición de refugiado o refugiada, y le corresponde a la Comisión Nacional para los Refugiados evaluar las circunstancias del caso", en concordancia con el artículo 15 de la LORA que establece la facultad de este órgano de verificar la información suministrada por el solicitante garantizando la confidencialidad de la misma.

Las cláusulas de exclusión de la condición de refugiado en la LORA

El artículo 9 de la LORA excluye de la condición de refugiado en Venezuela a las mismas personas que lo están en el ámbito de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967, esto es, las personas que se encuentren en uno cualquiera de los siguientes supuestos:

1. Que hayan cometido delitos contra la paz, crímenes de guerra o contra la humanidad, definidos en los instrumentos internacionales.

2. Que estén incursos en delitos comunes cometidos fuera del país de refugio y sean incompatibles con la condición de refugiado o refugiada.

3. Que sean culpables de actos contrarios a las finalidades y a los principios de la Organización de las Naciones Unidas.

En el contexto colombiano de violaciones graves y generalizadas del Derecho Internacional Humanitario y de los derechos humanos, así como del incremento en la criminalidad común, en algunos casos será necesaria la evaluación cuidadosa de la aplicabilidad de estas cláusulas de exclusión a los refugiados colombianos que ingresan en Venezuela. Las violaciones al Derecho Internacional Humanitario ("los delitos de guerra") contempladas en el numeral 1º incluyen el asesinato o el maltrato a la población civil y a los prisioneros de guerra, el asesinato de rehenes, la destrucción deliberada de ciudades, pueblos y comunidades, y la devastación sin fines militares justificados. Otros actos que se identifican como delitos o crímenes de guerra son las violaciones graves especificadas en los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 y en su Protocolo Adicional I de 1977, que incluyen el asesinato, la tortura y el maltrato premeditados, el daño premeditado a la salud o al cuerpo, los ataques indiscriminados contra la población civil o contra quienes se encuentran fuera de combate, y el traslado forzado de la población (Acnur, 2002).

Sin embargo, como lo ha recomendado el Acnur (2002), para que la exclusión se justifique es necesario establecer la responsabilidad individual en relación con alguno de los delitos cubiertos por las cláusulas de exclusión reconocidas universalmente. Ello debido a que, por ejemplo, una exención de la responsabilidad individual es la coacción, lo que aplica en aquellos casos en que los individuos no pueden oponerse o librarse de los actos criminales sin poner en grave peligro su vida y la de sus familiares. En el contexto de Colombia, debe recordarse que el reclutamiento forzado, incluido el de menores, es una práctica generalizada, tanto entre la guerrilla como entre los paramilitares. Del mismo modo, frecuentemente, los civiles se ven obligados a proporcionar apoyo material y/o logístico (dinero, alimentos, medicinas, información, etc.) a los grupos armados ilegales, sobre todo cuando viven en áreas consideradas como baluartes de estos grupos. Por lo tanto, las autoridades venezolanas deben tomar en cuenta la posible naturaleza involuntaria de estos actos a la hora de aplicar alguna de estas cláusulas de exclusión a los refugiados colombianos.

El órgano competente para la determinación de la condición de refugiado en la LORA

El artículo 12 de la LORA crea la Comisión Nacional para los Refugiados, la cual estará integrada por tres miembros con derecho a voz y voto: un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores, quien la presidirá; un representante del Ministerio del Interior y Justicia; y un representante del Ministerio de la Defensa. Además, estará integrada por tres miembros más pero que sólo tienen carácter de observadores, porque intervienen en las sesiones de la comisión con derecho a voz pero no a voto y son ellos: un representante del Ministerio Público; un representante de la Defensoría del Pueblo; y un representante de la Asamblea Nacional propuesto por la Comisión Permanente de Política Exterior. Es de hacer notar que cada uno de ellos será designado por la máxima autoridad de los órganos que representan, según lo establece el artículo 3º del Reglamento de la LORA, dictado mediante Decreto Presidencial Nº 2.491 del 4 de julio de 2003.

En primer lugar, hay que señalar que si bien con la creación de la Comisión se acogen las recomendaciones del Comité Ejecutivo del Acnur relativas a que los procedimientos internos para la determinación de la condición de refugiado cuenten con una sola autoridad central claramente identificada, que va a estar encargada de examinar las solicitudes de concesión de la condición de refugiado y de adoptar una decisión en primera instancia (Comité Ejecutivo del Acnur, 1977), la composición de la misma no es la más idónea por diversas razones. En primer lugar, se incluye una participación plena con derecho a voz y voto de un representante del Ministerio de la Defensa, siendo que el refugio es una institución de carácter civil y humanitario, mas no un asunto militar ni de seguridad nacional.

En segundo lugar, a los representantes de la Defensoría del Pueblo y del Ministerio Público sólo se les confiere el papel de miembros observadores, toda vez que sólo tienen derecho a voz pero no a voto en el seno de la Comisión Nacional para los Refugiados, no obstante su participación debería ser plena toda vez que son los órganos del Poder Ciudadano encargados de velar por la observancia de los derechos humanos consagrados en la Constitución y en los tratados internacionales ratificados por la República y de garantizar su respeto en el marco de los procesos judiciales, respectivamente.

Ahora bien, es un hecho de gran trascendencia que la LORA haya incorporado también al Acnur en la Comisión, a cuyas sesiones podrá asistir, en calidad de observador, un representante de dicho organismo de las Naciones Unidas, también con derecho a voz pero no de voto en el seno de la misma. Con esto se adoptan las Conclusiones del Comité Ejecutivo del Acnur, las cuales han venido recomendando a los Estados partes en la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 que favorezcan la participación del Acnur en los procedimientos nacionales para la determinación de la condición de refugiado.

Otro punto positivo es el hecho de que la Comisión pueda invitar también a sus sesiones a otros delegados de organizaciones gubernamentales o no gubernamentales, pero también en papel de observadores, con voz y sin voto, como es el caso de las ONG que se dedican a la labor de promoción y defensa de los derechos humanos de los refugiados tanto a escala nacional como internacional, las cuales han venido desarrollado una importante labor de monitoreo del ingreso y las condiciones en que se encuentran los refugiados que cruzan la frontera colombo-venezolana. La participación del Acnur y de la sociedad civil en los órganos administrativos responsables del procedimiento interno para la calificación del refugiado y de las políticas públicas en materia de refugio, implica abordar este problema desde una perspectiva integral, siendo que la acción del Estado se ve complementada con la asesoría de estos organismos más especializados. Se trata de una tendencia que se ha venido dando en las legislaciones internas sobre refugiados de la región latinoamericana.

En cuanto a las funciones de la Comisión Nacional para los Refugiados, el artículo 13 de la LORA le atribuye a la Comisión Nacional para los Refugiados todas las funciones que corresponden al procedimiento interno para la determinación de la condición de refugiado, desde el conocimiento y decisión de las solicitudes de refugio hasta la eventual cesación de la condición de refugiado, a lo cual debe agregarse la facultad de excluir de tal condición a cualquier persona que se encuentre inmersa en alguna de las cláusulas de exclusión previstas en la LORA, que son las mismas que están contempladas en los instrumentos universales.¡

Con ello se da cumplimiento a las recomendaciones del Comité Ejecutivo del Acnur (1977), en el sentido de que la autoridad encargada de examinar las solicitudes de concesión de la condición de refugiado, en el plano interno de los Estados, debe ser una sola autoridad central claramente identificada, la cual siempre adoptará una decisión en primera instancia, dejando a salvo la posibilidad de apelar ante la misma autoridad o ante una autoridad diferente, de carácter administrativo o judicial, recomendación que también acoge la LORA como se verá al estudiar el procedimiento para la determinación de la condición de refugiado en Venezuela.

El procedimiento para la determinación de la condición de refugiado en la LORA

El capítulo III de la LORA regula el procedimiento para la determinación de la condición de refugiado en Venezuela. Se trata de un procedimiento administrativo de carácter declarativo, iniciado a instancia de parte interesada y cuya finalidad es la declaración por parte del Estado venezolano, por órgano de la Comisión Nacional para los Refugiados, del reconocimiento de la condición de refugiado a las personas que han ingresado al territorio nacional debido a fundados temores de ser perseguidas por los motivos consagrados en la definición universal consagrada en la Convención de 1951 y adoptada por la LORA (Nava, 2004). Este procedimiento está sujeto a los principios de accesibilidad, oralidad, celeridad y gratuidad, según lo establece la propia ley en su artículo 3º.

También es importante señalar que este procedimiento se aplica tanto para las personas que hayan ingresado al país individualmente, como para aquellas que hayan entrado colectivamente, esto es, lo que se conoce como las afluencias masivas de refugiados. En efecto, cuando se produce "la llegada al territorio nacional de grupos de personas necesitadas de protección que huyen de un mismo país, dificultándose la determinación momentánea de las causas que motivaron su movilización", se habla de afluencias masivas según las define el artículo 32 de la LORA, y en estos casos también será aplicable el procedimiento para la determinación de la condición de refugiado, lo que significa que aquellas personas del grupo que deseen solicitar el reconocimiento de su condición de refugiado deberán hacerlo individualmente según lo dispone el artículo 36 de la LORA.

En tal sentido, si bien la LORA acogió las recomendaciones contenidas en la Conclusión Nº 22 del Comité Ejecutivo del Acnur relativa a la protección de las personas que buscan asilo en situaciones de afluencia en gran escala (1981), como son la garantía de admisión y de no devolución o rechazo en la frontera, así como la asistencia humanitaria para satisfacer sus necesidades básicas (artículo 33 de la LORA), la definición adoptada por la LORA en su artículo 32 es sumamente restringida en comparación con los parámetros internacionales, toda vez que en estos casos el Acnur ha dejado claro que debe utilizarse una definición ampliada de refugiado, por cuanto dentro de estas afluencias masivas se incluyen no sólo los refugiados que sufren de persecución en el sentido de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967, sino también personas que, a causa de una agresión, una ocupación o una dominación extranjera, o acontecimientos que perturben gravemente el orden público en una parte o en la totalidad de su país de origen o de nacionalidad, se ven obligados a buscar refugio fuera de dicho país.

Iniciación

El artículo 14 de la LORA dispone que el procedimiento para la determinación de la condición de refugiado se inicie a solicitud de la parte interesada, esto es, del solicitante de la condición o estatuto de refugiado, quien puede hacerlo personalmente o por medio de un tercero, ante las autoridades gubernamentales de carácter civil o militar, o ante la Oficina del Acnur, la cual en todo caso será transmitida a la Comisión Nacional para los Refugiados, pudiendo efectuarse en un primer momento de forma verbal y luego ratificarse por escrito ante la comisión.

En esta disposición legal se incorporaron varias recomendaciones del Comité Ejecutivo del Acnur (1977) en lo que toca a los procedimientos internos para la determinación de la condición de refugiado. En primer lugar, el artículo 14 consagra que el solicitante deberá recibir la orientación necesaria en cuanto a los pasos que han de seguirse para iniciar el procedimiento, lo cual es muy importante porque en la mayoría de los casos las personas no conocen cuál es el procedimiento interno para solicitar la condición de refugiado ni cuáles son los derechos que le asisten de acuerdo con los tratados internacionales y la legislación interna del país a cuyo territorio se han visto forzados a ingresar.

En segundo lugar, el artículo 14 de la LORA establece que los funcionarios a los cuales el solicitante recurra deberán actuar de conformidad con el principio de no devolución y remitir inmediatamente las solicitudes a la comisión para determinar el reconocimiento de la condición de refugiado. Para que esta disposición pueda ser aplicada en la práctica, resulta imprescindible la capacitación y formación de los funcionarios militares y policiales que resguardan la frontera venezolana, toda vez que son ellos quienes reciben en un primer momento a las personas que individual o colectivamente vienen huyendo del conflicto colombiano para solicitar la protección del Estado venezolano.

En este sentido, la LORA adopta la recomendación Nº 1 contenida en la Conclusión Nº 8 del Comité Ejecutivo del Acnur relativa a la Determinación de la Condición de Refugiado, la cual establece expresamente que el funcionario competente (funcionario de inmigración o funcionario de la policía de fronteras) al que se dirija el solicitante en la frontera o en el territorio del Estado contratante debe tener instrucciones claras para tratar los casos que puedan estar incluidos en el ámbito de los instrumentos internacionales pertinentes. Debe actuar de conformidad con el principio de no devolución y remitir tales casos a una autoridad superior (Comité Ejecutivo del Acnur, 1977, 2).

En tercer lugar, esta disposición también consagra la obligación de la Comisión Nacional para los Refugiados de suministrar al solicitante un traductor en caso de ser necesario, quien igualmente podrá solicitar que en el transcurso del procedimiento sea asesorado por un representante del Acnur o de las organizaciones no gubernamentales (ONG) de derechos humanos, posibilidad ésta que las autoridades del Estado receptor están en la obligación de informarle oportunamente al solicitante, dado que tanto el Acnur como las ONG en cuestión pueden serle de gran ayuda en el sentido de instruirlo acerca de las diferentes etapas del procedimiento y de los derechos que le asisten en su condición de refugiado. Esto está en concordancia con el artículo 23 de la LORA que consagra el derecho del refugiado a acudir a la Oficina del Acnur o a cualquier otro organismo, público o privado, nacional o internacional, para solicitarle asistencia.

Sustanciación

El artículo 7° del Reglamento de la LORA establece que, una vez presentada la solicitud y verificada la información contenida en ella, la Comisión Nacional para los Refugiados procederá a instruir un expediente el cual deberá contener:

1. Original de la solicitud de refugio y los respectivos anexos.

2. Acta preliminar de recibo elaborada por el funcionario que atendió la solicitud de refugio.

3. Cualquier otro tipo de documento que se solicite por virtud del Reglamento.

Por su parte, el artículo 10 del mencionado reglamento establece que durante la fase de sustanciación, la Comisión Nacional para los Refugiados podrá requerir al solicitante cualquier tipo de información o documentación que se considere necesaria. Además, podrá solicitar que se le realice una entrevista final a través de un fiscal del Ministerio Público, con competencia en la jurisdicción en la que se encuentre el solicitante, a los fines de ponderar la solicitud y de la cual deberá levantar un acta que contenga la información requerida para la elaboración del acta preliminar de recibo, que será firmada por el funcionario actuante y tendrá carácter confidencial.

Ahora bien, tratándose de un procedimiento administrativo, al procedimiento para la determinación de la condición de refugiado regulado por la LORA también deben serle aplicables los principios contenidos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), relativos a la sustanciación del expediente en sede administrativa, a saber: principio de unidad del expediente, imparcialidad, economía procesal, racionalización de la actividad administrativa, libertad de prueba o flexibilidad probatoria y publicidad. Pero, en virtud del derecho a la confidencialidad de los datos aportados por los solicitantes de refugio, consagrado en el artículo 15 de la LORA, este procedimiento deberá tramitarse con base en el principio de publicidad relativa, según el cual el acceso a la revisión del expediente estará limitado a los peticionantes y sus representantes en cualquier estado y grado de la causa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 59 de la LOPA, en concordancia con el artículo 60 de la Constitución de 1999 (Nava, 2004).

Es de hacer notar que el artículo 16 de la LORA ordena a la Comisión Nacional para los Refugiados expedir al solicitante de refugio, desde el mismo momento en que recibe su solicitud, un documento provisional a los fines de garantizar su permanencia temporal en el territorio nacional hasta tanto se decida sobre la determinación de su condición de refugiado. Ello cumple con la Conclusión Nº 8 del Comité Ejecutivo del Acnur (1977), la cual consagra expresamente que los Estados partes deben permitir a los solicitantes de refugio que permanezcan en el país hasta que la autoridad competente adopte una decisión, a menos que tal autoridad haya demostrado que la solicitud era claramente abusiva.

Decisión

El artículo 17 consagra la obligación de la Comisión Nacional para los Refugiados de decidir sobre la solicitud de refugio en el lapso de noventa (90) días continuos. Si la misma resultare negada, deberá motivar la decisión, notificarla por escrito al solicitante e informar a la Oficina del Acnur. Si la solicitud fuere aprobada, señala el artículo 18 de la LORA, la Comisión Nacional notificará al Ministerio del Interior y Justicia a fin de que éste expida el documento de identidad correspondiente, el cual será válido no sólo para la permanencia legal sino para el ejercicio de cualquier actividad lucrativa, y, cuando se trate de niños y adolescentes, el mismo servirá para cursar estudios en institutos educativos (artículo 19), dado que como aclara el artículo 13 del Reglamento de la LORA se trata del documento de identidad nacional, es decir, la cédula de identidad.

Ahora bien, el artículo 20 de la LORA consagra expresamente el derecho del solicitante que le fuere negada su solicitud por la comisión, de recurrir esa decisión ante el mismo órgano a través de la interposición de un recurso de reconsideración dentro de un término de quince (15) días hábiles posteriores a la notificación de la decisión, recurso que deberá decidir en el lapso de noventa (90) días continuos. En este caso, la LORA acoge las recomendaciones del Comité Ejecutivo del Acnur, en el sentido de que el recurrente podrá permanecer en el territorio nacional, al igual que su grupo familiar, hasta que se adopte una decisión final sobre su caso. Después de haber sido ejercido el recurso de reconsideración mencionado, la vía administrativa quedará agotada, pudiendo acudir el solicitante a la jurisdicción contencioso-administrativa alegando los vicios de forma o de fondo del acto administrativo emanado de la Comisión Nacional para los Refugiados, debiendo permitírsele también al solicitante y a su grupo familiar permanecer en el país mientras dure el proceso ante las autoridades judiciales respectivas y hasta tanto no se dicte decisión definitivamente firme.

Conclusiones

El derecho a solicitar la condición de refugiado es un derecho fundamental reconocido por el Derecho Internacional, el cual se ha encargado de establecer los parámetros que deben seguir los Estados que conforman la comunidad internacional para acometer la protección efectiva de los refugiados. Estos parámetros podrían resumirse en los siguientes: adhesión a los instrumentos internacionales que protegen a los refugiados; creación de una legislación nacional acorde con los estándares internacionales; respeto del principio de no devolución (non refoulement) lo que incluye el no rechazo en la frontera; la capacitación de los funcionarios o policías de frontera y la asesoría de los solicitantes en el procedimiento a seguir para el reconocimiento de su estatuto de refugiado; el establecimiento de procedimientos justos y rápidos para la determinación de la condición de refugiado; la expedición de documentos de identidad y la garantía de los derechos fundamentales de los refugiados consagrados en los instrumentos internacionales; acceso a los oficiales del Acnur y a las organizaciones no gubernamentales (ONG) de derechos humanos para que los asistan en el procedimiento de calificación.

Venezuela, por ser parte en el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados desde 1986, se comprometió a adoptar todos los parámetros de la protección internacional antes mencionados. Sin embargo, lo cierto es que en la práctica no estableció el procedimiento interno para la determinación de la condición de refugiado y el órgano competente para decidir las solicitudes de refugio sino hasta 2001, con la entrada en vigor de la Ley Orgánica sobre Refugiados o Refugiadas y Asilados o Asiladas (LORA), la cual, en líneas generales, se ajusta a los principios y normas consagrados en los instrumentos universales de protección de los refugiados y a las recomendaciones que ha venido formulando el Comité Ejecutivo del Acnur a los Estados partes en dichos instrumentos.

Sin embargo, resalta el hecho de que la LORA adopta una definición restringida de refugiado que es la que consagra la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, pero que ha sido ampliada por los instrumentos regionales, en particular en el ámbito latinoamericano la Declaración de Cartagena sobre Refugiados de 1984 la cual, si bien no es un instrumento internacional de índole convencional ni tampoco es una declaración adoptada en el marco de una organización internacional, ha adquirido fuerza vinculante al haberse incorporado al Derecho Consuetudinario en la región, siendo propulsada dicha incorporación por el apoyo que organismos internacionales, como la Organización de Estados Americanos (OEA) y el propio Acnur, han venido dando a la declaración, por ser ella instrumento fundamental para la regionalización de la definición de refugiado en función de las necesidades de un continente que ha padecido de movimientos de refugiados a causa de conflictos armados, violaciones masivas de derechos humanos y graves perturbaciones del orden público como sucedió en Centroamérica en la década de los 80, a cuya realidad respondió la definición de la declaración, y como sucede en la actualidad con respecto al conflicto armado en Colombia el cual se ha convertido en la peor crisis humanitaria del hemisferio occidental, forzando a las víctimas civiles a cruzar la frontera internacional para buscar refugio en diversos países de la región.

No obstante ello, hay que mencionar que en la mayoría de los casos los refugiados colombianos encuadran en las cláusulas de inclusión de la definición universal de refugiado adoptada por la LORA, en el sentido de que pueden demostrar los fundados temores de persecución por razones de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opinión política. Al respecto conviene recordar que las personas más afectadas por la violencia generalizada, y que han sido el blanco de la mayoría de los asesinatos y toda clase de abusos y torturas por parte de los grupos guerrilleros y paramilitares en Colombia, suelen ser: indígenas y afrocolombianos, quienes pueden demostrar la persecución por razones de raza; niños de la calle, mujeres prostitutas u homosexuales, quienes pueden demostrar persecución por pertenencia a un grupo social determinado; antiguas autoridades gubernamentales, líderes sindicales o comunitarios, defensores de derechos humanos, periodistas, quienes están en condiciones de demostrar la persecución por motivos de opiniones políticas.

Lo anterior demuestra, como lo ha dicho el Acnur, que durante un conflicto armado como el que padece Colombia en la actualidad las personas pueden verse obligadas a abandonar sus hogares en razón de un temor fundado de persecución en el marco de las cláusulas de inclusión consagradas por la Convención de 1951 y acogidas por la LORA, porque la guerra y la violencia pueden ser en sí mismas instrumentos de persecución al ser los medios escogidos por los persecutores para reprimir o eliminar a un grupo o a varios grupos específicos, los cuales son acosados en virtud de su raza, su pertenencia a ese grupo o su opinión política. Es por ello que las solicitudes de los refugiados colombianos que demuestren amenazas contra su vida, su seguridad o su libertad, debido a la violencia generalizada, las violaciones masivas de los derechos humanos y la perturbación del orden público en dicho país, deberán ser declaradas con lugar por la Comisión Nacional para los Refugiados, toda vez que las mismas caen en el ámbito de la Convención de 1951 y, por ende, de la LORA.

Por otra parte, la Comisión Nacional para los Refugiados no se instaló formalmente sino hasta julio de 2003, casi dos años después de la entrada en vigencia de la LORA. Ello significa que a pesar de que Venezuela cumplió con su obligación de legislar sobre la materia, en la práctica no se aplican los principios internacionales que recomiendan que los procedimientos internos para la determinación de la condición de refugiado sean justos y rápidos, por cuanto en virtud de la demora en la instalación de la comisión no se habían decidido las solicitudes de casi dos mil ciudadanos colombianos que, desde el mismo momento en que ingresaron al territorio nacional, informaron y solicitaron a las autoridades competentes el reconocimiento de su estatuto de refugiado. Con ello, el Estado venezolano violó todas las garantías del debido proceso, particularmente el derecho al plazo razonable de duración de un proceso, además de todos los derechos que se derivan del estatuto de refugiado según los tratados internacionales, haciendo nugatoria la garantía del derecho al asilo en Venezuela y dejando a estas personas en la más absoluta indefensión e inseguridad jurídica, por cuanto ello puede significar incluso la violación de su derecho a la no devolución.

Ello porque el Estado venezolano durante esos años tampoco entregó a los solicitantes de refugio los documentos provisionales que acreditaran tal condición, lo que los convertía en migrantes ilegales, sujetos por tanto al peligro de las deportaciones, detenciones y amenazas por parte de los cuerpos de seguridad del Estado, en especial de la Fuerza Armada Nacional (FAN) asentada en la frontera, violando con ello también otro de los principios fundamentales del Derecho Internacional de los Refugiados y consagrado en el artículo 6º de la LORA que es la no sanción por ingresar y permanecer en el país de manera ilegal. Además, se violó su derecho a la libre circulación dentro del territorio nacional ya que al privárseles de tal documento de identidad no podían desplazarse y alejarse de los puntos fronterizos donde su vida e integridad personal todavía pueden correr peligro, así como también se les negó el ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales, por cuanto sin un documento de identidad no pueden tener acceso a los servicios básicos de salud, educación, o a un trabajo digno.

Toda esta situación de violación del derecho al asilo, y de todos los derechos que se derivan de la condición de refugiado, llevó a ocho ciudadanos colombianos solicitantes del estatuto de refugiado en Venezuela a ejercer una acción de amparo constitucional el 30 de julio de 2002 por ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con la asistencia jurídica del Servicio Jesuita para Refugiados, del Centro de Derechos Humanos de la Universidad Católica Andrés Bello y de Provea, a los efectos de que se ordenara al ministro de Relaciones Exteriores instalar la Comisión Nacional para los Refugiados a objeto de que se pronunciare en relación con las solicitudes de refugio sometidas por ante ese órgano, y al ministro del Interior y Justicia otorgar de forma inmediata la documentación que permita a estas personas permanecer en el país mientras se deciden sus solicitudes, acción ésta que fue declarada inadmisible el 16 de marzo de 2004, casi dos años después de haber sido interpuesta.

Finalmente, fue tan sólo en febrero de 2004 cuando la Comisión Nacional para los Refugiados otorgó oficialmente el estatuto de refugiado a cuarenta y siete solicitantes colombianos, de las casi dos mil personas que, según cifras del Acnur, lo han solicitado, 89% de las cuales se encuentran ubicadas en los estados Apure, Táchira y Zulia (Provea, 2003). Esto demuestra que, si bien el procedimiento interno para la determinación de la condición de refugiado está formalmente establecido en Venezuela, en la práctica dicha condición sólo se ha concedido oficialmente, después de una mora de casi tres años, a escasamente el 2% o 3% por ciento de los solicitantes de refugio en el país. Ello significa que en la práctica, el Estado venezolano sigue incumpliendo sus compromisos internacionales en materia de determinación y protección del estatuto de refugiado.

En efecto, si bien Venezuela ha ratificado el Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados y ha dictado una legislación nacional acorde con los estándares internacionales, en la práctica el procedimiento para la determinación de la condición de refugiado es excesivamente lento, centralizado y burocrático, lo que conlleva a una violación de todos los derechos fundamentales de los refugiados. La estructura y el funcionamiento de la Comisión Nacional para los Refugiados deben descentralizarse, para lo cual deben activarse de una vez por todas las secretarías técnicas en los estados Táchira, Zulia y Apure, ya que las mismas pueden servir de enlace efectivo entre la Comisión y los solicitantes que se encuentran mayoritariamente en dichas entidades político-territoriales.

Cierto es que, mientras el conflicto armado colombiano persista como la situación que origina los desplazamientos de estas personas hacia Venezuela, continuarán e incluso podrán aumentar las afluencias masivas de refugiados colombianos en territorio nacional y tornarse en una situación aún más preocupante, porque se trata a fin de cuentas de un problema de carácter humanitario que no puede seguir siendo ignorado y que debe ser abordado desde una perspectiva integral. El Estado venezolano tiene ante sí dicho reto con la colaboración de la comunidad internacional representada por organismos como el Acnur, el cual ha venido realizando una labor muy importante en el país prestando asistencia humanitaria a los refugiados en las zonas fronterizas, y fortaleciendo las redes de protección en particular con las ONG. Pero cuando se habla del Estado venezolano debe enfatizarse en que el reto no sólo está a cargo del Poder Ejecutivo por órgano de la Comisión Nacional para los Refugiados, sino también del Poder Judicial y del Poder Ciudadano, que han tenido una actuación casi nula en la defensa y protección de estos seres humanos que sufren la tragedia del desarraigo. También la población venezolana debe ser sensibilizada como sociedad de acogida en cuanto a los derechos que corresponden a estas personas a quienes se les ha violado el derecho de permanecer en su propio hogar, ya que sin la colaboración de la población es poco o nada lo que se puede hacer para lograr la no discriminación de los refugiados y su reinserción efectiva en la sociedad.

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26. Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951): Adoptada por la Conferencia de Plenipotenciarios sobre el Estatuto de los Refugiados y de los Apátridas el 28 de julio de 1951 en Ginebra, convocada por la Asamblea General de la ONU mediante Resolución 429 (V) del 14 de diciembre de 1950.        [ Links ]

27. Declaración de Cartagena sobre los Refugiados (1984): Adoptada en el Coloquio sobre la protección internacional de los refugiados en América Central, México y Panamá: Problemas Jurídicos y Humanitarios, celebrado en Cartagena de Indias, del 19 al 22 de noviembre de 1984        [ Links ]

28. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966): Aprobado por la Asamblea General de la ONU el 16 de diciembre de 1966 mediante Resolución 2200 A (XXI).         [ Links ]

29. Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados (1967): Aprobado por la Asamblea General de la ONU el 31 de enero de 1967 mediante Resolución 2198 (XXI).         [ Links ]